【解局】一纸县公文,折射多少地方困境

摘要: 地方政府们,可长点心吧。

10-11 18:04 首页 侠客岛

 


最近,一条湖南省宁乡县政府撤回融资担保声明的新闻,引起了公众的广泛讨论。


媒体报道,8月23日,网上流传了一份宁乡县人民政府关于融资担保函作废的声明,直接宣布其在2015年1月1日以前出具的所有担保函、承诺函全部作废。舆论顿时一片哗然。更为戏剧性的是,就在网上纷纷议论之际,8月24日,当地政府又通过红网宣布,收回该声明

 


这一来一去,可谓是调足了大众胃口:政府为什么要出具这些担保函?政府明文出的公函想作废就作废,公信力何在?作废之后那些债务该怎么解决?

 

举债


问题很多,我们可以先从政府为什么要开具这些担保函入手。

 

担保函,众所周知,就是政府替一些地方融资平台背书做担保的文件,但由于在现实操作中,这些平台主要是在替政府承担相关的公共事务建设,所以,这一行为其实就是政府的“违规举债”。

 

举债嘛,也不难理解,背后最根本的原因不过是缺钱!

 


可能很多人要问了,缺钱那你就去增加税收,找中央要钱,或者发行债券呗,搞什么非法举债?但问题在于,在2011年之前,中央是严禁各地方政府发行公债的,《预算法》就明确规定了“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方债券。”加之国家财政数额有限,僧多粥少,要审批并不容易。

 

但奈何地方政府守护GDP的心无处安放啊,怎么办呢,于是不少政府灵机一动,就走上了高价卖地的道路。但抬高地价的后果大家肯定都清楚,资产逐渐呈现泡沫化的趋势,楼市杠杆率也在不断加高。

 

怎么办呢?2014年春天中央算是放开了一个小口子,财政部发了新政,允许10个省、直辖市、计划单列市以“自发自还”的形式试点发行地方债券,但是发行的额度和时间还是要经过国务院审批。这就很明白了,一方面中央希望给地方政府一些经济活力,另一方面又想把债务风险紧紧掌握在自己手里,于是出了这么个政策。

 

但中央的良苦用心地方政府显然没有体会到,拿到试点资格的嫌额度不够用,没拿到资格的则更是叫苦连天……最终,殊途同归,大部分的地方政府还是走上了违规举债的道路。

 

变种

 

当然,今天我们要谈的违规举债方式主要是2014年9月以后行为。业内普遍认为,从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),我国开始加强对地方债的管理。而这一法案的最重要的意义,在于真正明确了地方政府举债的“正面清单”和“负面清单”

 

所以,这个日期以后的违规举债,其实就是地方政府的一种“侥幸心理”。

 

具体是怎么操作的呢,比如大名鼎鼎的“城投债”,由各地的城投集团发行,从表面上看就是企业债券,由企业兑付,但实际上发行的全过程都有地方政府的影子。所以,无论是发行方还是投资人,都心照不宣地认为“城投债”就是一种地方政府债

 


再有就是上面提到的“承诺函”、“担保函”、“安慰函”、PPP合作(政府和社会资本合作)、地方购买公共服务领域等。

 

据中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成介绍,这些函,大多是由地方财政部门地方人大政府文件或者会议纪要的形式,对相关的投融资平台进行担保,都声称会将这类款项纳入地方政府的财政预算中,按期偿付。但实际上,大家心里都明白,这个函不具备任何法律效应。

 

除此之外,不少政府还会以购买公共服务的名义去为建设工程等项目举债。由于服务类项目的特殊性,不是在时间段内可以完成,资金和时间有长期的匹配过程,因此也就有了类债的属性。

 

警钟

 

说到这里,大家是不是会发现这样一个问题,这些违规举债的行为直接脱离了北京的审批和监管,连发改委、财政部都摸不清地方上到底融了多少资欠了多少债,更无法对地方债务风险做一个有效的数据评估,“地方债”似乎已经有了失控的态势?

 

事实上情况已经非常严重。数据统计,2016年我国地方政府债务余额15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%。2015年地方政府债务16万亿元,地方政府债务率为89.2%

 

而2015年底,十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时,已有部分委员提及,有的省、地区负债率超过100%,100多个市本级、400多个县级政府的债务率超过100%。

 

这是什么概念呢?一般来说,当年债务还本付息支出占财政支出比例超过20%,那就存在很大风险了。而实际上,在地方,一般要求当年的还本付息额不超过财政支出的10%到15%,否则流动性风险就非常大了。

 

反观目前中国的债务风险,无疑十分值得忧虑。

 

整改


怎么办?

 

前面已经说到,2014年的43号文以后,中央已经基本放开了一个地方政府正面融资的口子,允许地方自主发债。

 

但最重要的,还是要“堵后门”防范近年来各类违规举债的“新变种”。比如:将各类地方债务纳入预算管理;实施债务限额和余额管理;置换存量债务;切割各类融资平台等。

 

2016年11月11日国务院办公厅出台《地方政府性债务风险应急处置预案》,就明确:“地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。”很显然,国务院是希望通过《预案》再一次强调政府债务和企业债务之间的关系,试图借此打消地方部门对中央托底债务的幻想

 

今5月3日,财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),要求规范地方政府举债融资行为,各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为

 

5月28日,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资

 

可以看出来,近年来,政府这一系列的重拳政策,也越来越趋于严苛细节化



 

反悔


山雨欲来风满楼。这边中央刚刚下了政策,那边地方政府就有点惶惶不可终日了。


于是,各类收回担保函的新闻频频出现在大众面前。

 

宁乡县的事情必然不会是个例。

 

2016年10月,贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来,涉及安顺市、正安县以及遵义市等;今年6月9日,河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告,撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。

 

但问题在于,这些已经经过人大批准,盖了公章的文件,说撤就撤,公众对于政府还会有基本的信任吗?信任一旦失去,未来,政府和官员还能拿什么守护他们的GDP呢?


当然,归根结底,还是中央和地方财权事权不匹配的原因。地方政府有事权,却没有与之匹配的财权。我们当然能够理解政府和官员们在顶风作案,违规举债时的心情,无疑是希望提高地方经济发展水平。但说实话,一味地依赖债务来推动经济发展,也无异于饮鸩止渴。


要想有一个健康的经济形态,就必须寻找更加健康的发展模式和财政收入来源,进行财税体制改革,清理地方事权和财权,做到平衡发展,才是根本之道。而在这一进程中,切断非法举债的恶习所带来的阵痛,是必经的过程



数据来源:《中国经济周刊》

文/雪山小狐



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